“双层式社会保障”的第二层，是新设的“中心公积金轨制”。在2008年的施政讲演中，特区政府决定：“在进一步完善社保基金轨制的同时，引入立异思路，创立非强制性的中心公积金轨制。此一轨制的重点是，政府先从现有财政盈余滚存中拨出部门金额，形成启动资金，设立非强制性的中心公积金，日后则根据当年财政盈余等情况，再决定是否继承增加注资。”进入2010年，特区政府拨出33亿元启动中心储蓄个人账户，即向每个符合资格开户居民账户注入1万元启动资金。在2011年的施政讲演中，特区政府又决定为每名符合资格居民账户内再注入6，000元。在特区政府的施政理念中，特区政府将逐步将短期计划过度到长期的中心储蓄轨制的社保体系中，力求促进社会保障体系不断完善。
“双层式社会保障”的第一层，是对原有的澳门“社会保障轨制”的完善。由於历史的原因，澳门原有的社会保障轨制的笼盖面是较为有限的。表面上看，在原有的澳门社会保障轨制的划定下，澳门居民享有较为丰厚的社会福利待遇。原有的社会保障轨制法案划定，雇主需要强制性地为雇员购买社会保障，而且采取的是“象征性”供款的模式：雇主每月供30元，雇员每月供15元，连续供满5年以上，雇员在65岁退休的时候就可以获得每月1，700元的养老金，同时也可以获得诸如结婚补助、出生补助以及失业补助等各项福利收益。然而，原来社会保障轨制较为显着的缺陷在於笼盖面不足。固然在社会保障轨制发展的历程中，后来把自雇人士也纳入社会保障轨制的范畴，扩大了社会保障的笼盖面，然而从整体上看，仍旧有相称多的澳门居民被社会保障轨制拒之门外。据统计，在2006年，领取养老金的长者人数为11，991人，而全澳65 岁或以上的人口为36，027人，养老金之笼盖率只有33%。在这种情况下，社会普遍要求政府扩大社会保障轨制的笼盖面，达成“全民社保”。为此，特区政府响应居民诉求，推出“双层式社会保障”。其中，扩大社会保障轨制的笼盖面，形成新的社会保障轨制，这是“双层式社会保障”的第一层。
澳门特色的社会保障轨制早在2007年8月，当时的行政主座何厚铧先生提出，对於社会保障体系体例的革新题目，会综合考虑澳门的实际情况，在政府财政能力范围内增加承担，为本澳居民退休保障题目在财政较佳时做好预备。2007年11月1日，特区政府推出“社会保障和养老保障体系重整”的谘询方案，致力於针对澳门的社会保障和养老保障提出一个可持续发展、财政稳健的机制和架构。在这份“社会保障和养老保障体系重整”的谘询方案中，首次较为全面和完整地提出了“双层式社会保障”的概念和框架。
“双层式社会保障”：
一直以来，澳门特区政府非常关注和正视建立一个完善和健全的社会保障轨制。早在何厚铧特首的时期，为了响应社会经济急速发展，澳门特区政府就致力於全面检讨社会保障轨制，提出建立“双层式社会保障”，努力形成符合澳门实际情况、具澳门特色的社会保障轨制。第三届特区政府坚持“传承立异”、“协调发展”的发展理念，把民生题目摆到了更加重要和凸起的位置，落实“双层式社会保障”天然也就成为政府施政的核心议题。其中，作为“双层式社会保障”的第一层的“新社保轨制”於2011年1月1日正式实施，它将所有的澳门居民纳入社保轨制内，表明澳门开始进入“全民社保”的新里程和新时代。